行政区划是地方行政制度的重要组成部分，是根据历史和现实以及政治、经济、文化传统的需要，对某一区域进行行政划分，以便更科学合理地实施行政管理。作为边疆省区，新疆的行政区划与内地既有着同一性，也有其特殊性。截至年1月，新疆维吾尔自治区辖4个地级市、5个地区、5个自治州、11个自治区直辖县级市（新疆兵团管辖的“师市合一”城市）。年被中华民国北京政府任命为新疆都督、省长的杨增新，统治新疆长达17年，其对新疆的行政区划区划进行了大规模的调整，对于新疆行政区划的调整有着重要的历史贡献，于今天我们进行合理规划仍有着重要的现实意义。
图一：年新疆县级以上行政区划统计表
一、对旧有行政区划的调整
杨增新时期新疆行政区划的调整，是在旧有行政区划的基础上进行的。年新疆建省后，按照当时全国的行政区划，陆续设立了各级地方行政机构。到年，新疆共设有4道、6府、8直隶厅、2直隶州、21县、1州、2分防厅以及2分县，其中，府级行政区（府、直隶厅、直隶州）16个，县级行政区（县、州、分防厅）24个，具体情况如下表：
图二：年新疆行政区划统计表
清末新疆行政区划不大合理：一是行政层级过多，二是行政设置比较杂乱，确有进行调整的必要。—年杨增新上台伊始，忙于自身政权的建立与巩固，无暇顾及，这一时期他仅按照北京政府的有关政令，对原有行政区划进行整理，主要包括以下几个方面：
首先，实行三级地方行政体系。清代，地方行政体制实行“省——道——府——县”准四级体制，行政层级过多，行政效率低下，而道作为省派出的监察机构，对于省与府、县之间的上传下达起到了重要作用。年1月，北京政府相继颁布了《划一现行各道地方行政官厅组织令》与《划一现行各县地方行政官厅组织令》，年5月，又公布了《道官制》，将道作为省、县之间的正式行政区，以道尹为行政长官，同时废除府级行政建制，确立了“省——道——县”三级地方行政体制。据此，杨增新撤销了新疆原有的6个府、8个直隶厅、2个直隶州，将其全部改为县，如焉耆、温宿、疏勒、莎车府分别设焉耆、阿克苏、疏勒、莎车县，库车、和阗直隶州分设库车、和阗县，而镇西、哈密、吐鲁番、库尔喀喇乌苏、精河、塔尔巴哈台、英吉沙、乌什8个直隶厅分别设镇西、哈密、吐鲁番、乌苏、精河、塔城、英吉沙、乌什县。另外，将原有县级单位一律改为县（不含作为府治的县），如将巴楚州改为巴楚县，蒲犁分防厅改为蒲犁县，年，又将霍尔果斯分防厅改为霍尔果斯县。这样，年新疆共有38个县。
此外，县以下设立县佐。清代，设县丞作为知县的派出机构，驻扎县内某地，就近办理粮賦、词讼等具体事务，其所辖地区称为“分县”，清末新疆共设有两个分县，即昌吉县所属之呼图壁分县，以及温宿县所辖之柯坪分县。由于新疆地广人稀，偏远地区居民办事不易，设立县丞，就近办理各项事务，比较便利。然而，年北京政府颁布《划一现行各县地方行政官厅组织令》后，新疆遵令将呼图壁、柯坪两分县取消，当地人有事须远赴县城，“咸称不便”。年8月，北京政府又颁布了《县佐官制》，事实上恢复了分县制度，只是将县丞改为县佐，性质职能并无本质区别。据此，年12月设置了呼图壁县佐，年2月21日设置柯坪县佐。
图三：清朝时期新疆的主要城市分布图
二、对道级行政区划的增设
年杨增新在新疆的统治稳固以后，开始将注意力转向内政，开始对行政区划进行调整，他先后增设四道，即塔城道（年）、阿山道（年）、和阗道（年）、焉耆道（年）。
首先，改伊犁镇边使为镇守使，并将塔城参赞改为道尹，统一了伊塔地区的行政区划。年新疆建省以后，清政府仍然保留了伊翠将军，管理伊塔地区的满蒙驻防及边防事务，下设左、右两翼副都统，其中，右翼副都统驻扎塔城，职掌与原塔尔巴哈台参赞大臣同。年，清政府又设置了伊塔道，管理伊塔地区的民政事务，归新疆巡抚管辖。这样，就形成了伊塔地区“一地两治”的局面。
辛亥革命以后，北京政府于年5月分别任命广福为伊犁镇边使、贺家栋为伊犁道尹（即伊塔道尹）、毕桂芳为塔城参赞，伊塔“一地两治”的局面仍未改变，只不过名称变换而已。对此，杨增新认为，镇边使沿于前清之伊犁将军，与新疆都督不相隶属，“故历年来两大不相容，办事每多窒碍。”年1月，广福病重告假，北京政府遂致电杨增新改伊犁镇边使为镇守使，归新疆都督节制，以统一新伊军政。对此，杨增新表示“广镇边使德威素著，各界归心，虽在病假，暂请无庸开缺，以资镇摄，如该镇边使万一不起，再请照”。2月1日，广福病故，杨增新遂正式呈请改伊犁镇边使为镇守使，并暂以护镇边使杨飞霞署理，负责管理伊犁陆军、满营及蒙哈事务，而将四领队大臣改为四领队官，由都督直辖。
图四：盛世才统治时期新疆新设县统计表
伊犁镇边使取消以后，撤销塔城参赞也被提上了议事日程。年11月19日，杨增新致电北京政府，正式提出了“改塔城参赞为道尹加副都统衔，归新疆统辖，以一事权，以资治理”的建议，另外，建议将原由参赞管辖之满营旗民改由塔城县管辖，而将蒙哈各部仍归督军直辖，归道尹节制，另外，除现有塔城县外，将来应添设额敏县，并将迪化道所属之乌苏、沙湾县以及和什托洛盖县佐划属之，以起到就近垂范的效果。同年12月19日，北京政府正式下令裁撤塔尔巴哈台参赞，而以新疆添设道尹一员驻塔城，所有该参赞原管之蒙哈事务局与交涉事宜，均仍归该道尹循旧办理，仍以原参赞汪步端为塔城道尹并加副都统衔。年3月1日，塔城道尹公署正式成立，下辖塔城、沙湾、乌苏三县以及和什托洛盖县佐。
其次，将阿尔泰改为阿山道，归并新疆，扩大了新疆的行政区域。阿尔泰原为科布多参赞大臣辖区，年，清朝实行“科阿分治”将阿勒泰单独划出，另设科布多办事大臣管辖。辛亥革命以后，科布多办事大臣改为“阿尔泰办事长官”。年7月，办事长官刘长炳正式向北京政府提出了将阿尔泰改设镇守使或道尹归并新疆的方案。年8月与年1月，库伦都护使陈毅又先后两次上呈北京政府，提出了相同的建议。年11月22日，阿尔泰蒙古三部落王公、贝勒正式上呈杨增新，表示愿归新疆管辖。12月16日，杨增新将此事呈报北京政府，并提出了阿尔泰改道的具体方案：仿照塔城例，设一道尹加副都统衔，仍驻承化寺；道尹兼办外交与防务，军队由新疆换防；汉、回、蒙、哈仍分别管理，在布尔津设县，布伦托海设县佐，蒙古三部落归督军直辖，由阿山道尹节制。年阿山兵变爆发后，杨增新立即派周务学率部进驻承化寺进行处置，同时派兵接管了阿尔泰的防务，造成了阿尔泰归新的既成事实。6月1日，北京政府正式发文，撤消阿尔泰办事长官，改设阿山道，归并新疆，6月13日，又任命周务学为阿山道尹。7月1日，阿山道尹公署正式成立。
第三，在南疆新增和阗、焉耆两道。年11月21日，杨增新呈文北京政府，认为南疆地广人众，外商聚集，而现制只设两道（阿克苏道与喀什噶尔道），有四不便：一则办理诉讼不便；二则道尹监督知县不便；三则于办理交涉不便；四则于赋税转运不便，所以，“自非于南疆再添两道不足以资治理而重控制”，而设于焉耆者曰焉耆道，划阿克苏道尹辖之轮台、焉耆、尉犁、婼羌、且末五县及库尔勒一县佐以及迪化道辖之吐鲁番县，共六县一县佐以属之。设于和阗者曰和阗道尹，划喀什道辖之于阗、和阗、墨玉、洛浦、皮山、叶城六县以及策勒村一县佐以属之，是“有驻焉耆道尹分治南疆之东，驻和阗道尹分治南疆之西”。经北京政府核准，4月8曰，焉耆道与和阗道正式成立，其中焉耆道下辖焉耆、轮台、婼羌、尉犁、且末、吐鲁番、鄯善七县及库尔勒一县佐，和阗道下辖于阗、和阗、墨玉、洛浦、皮山、叶城六县以及策勒村一县佐。
图五：杨增新时期新疆新设县、县佐及治局统计表
三、对县级行政区划的添设
年以后，杨增新又陆续设立了12个县并11个县佐，其中12个县为：且末（年）、沙湾（年）、呼图壁（年）、额敏（年）、墨玉（年）、布尔津河（年）、博乐（年）、泽普（年）、承化（年）、布伦托海（年）、麦盖提（年）、乾德（年），11个县佐为：和什托洛盖（年）、吉木乃（年）、库尔勒（年）、柯坪（年）、策勒村（年）、木垒河（年）、托克苏（年）、乌鲁克恰提（年）、托克逊（年）、哈巴河（年）、阿瓦提（年）。而杨增新之所以不断增设县及县佐，主要是基于以下几方面的需要：
1．适应当地经济社会发展的需要。随着县域经济的发展与人口增加，往往形成许多新兴城镇，政府为方便管理，便设置县佐或者县。如焉耆县所属之库尔勒，地处南疆门户，“幅员七十余里，人民四千余户，地方重要与焉耆相等而富庶过之”，但因与焉耆有开都河相隔，人民办理词讼不便，因此，年6月，杨增新呈请北京政府设置库尔勒县佐。又如呼图壁有人口余人，“其人口粮赋之范围，较之北路附近之乌苏、精河等县，有其过之。”年12月，设立呼图壁县佐，负责办理词讼、粮赋等事务，而命盗案件仍由昌吉县处理，以至于“舍近求诸远，急来而应以缓”，因此，年11月，杨增新以呼图壁“近以人口增繁，地方多故，故开渠兴垦筹办，已极艰难，治狱缉奸，处理尤宜迅速，”呈请将呼图壁县佐升为县。再如和阗为当时新疆首县，“每年赋税收入约二十五六万两，人口亦达二十五六万人之多，而且英俄外籍商民亦较他县为众，其讼狱之烦，交涉之难，实为各属冠，若专恃一官治理，虽在上者，实已日不暇给”，而该县哈拉哈什河以西之哈拉哈什地方，有人口千余户，旧有稽查员办理诉讼，“并有粮仓、税局，宛然一县治也”。年3月，杨增新呈请以哈拉哈什增置墨玉县。又如年11月，杨增新又以叶城所属之波斯坎地方有居民六千户，市铺二百余家，“地当孔道，商务曰繁，阡陌相连，近年来以外商聚集，诉讼日繁”，请置泽普县。
2．加强对偏远地区行政管理的需要。由于新疆地广人稀，居住分散，不少地区的居民，由于距离县治太远，完粮纳税、办理诉讼等都不方便，同时由于政府行政管理不到位，这些地区的社会治安问题比较突出。因此，为了加强对这些地区的管理，方便当地民众办事，往往添设县佐或者直接设县治理。如古城县所辖之木垒河，距离县治有二百里，“往返需时，实多窒碍”，而政府对于当地种植鸦片，也是“防范难周”，因此，年6月，杨增新认为木垒河“似非添设官吏不足以维秩序而保治安”，呈请北京政府设县佐一名驻扎木垒河。再如于阗所属之卡墙，地处塔克拉玛干沙漠东南缘，地广人稀，年时仅有居民多人，不及和阗一个乡的人口。年4月，杨增新以卡墙距于阗县治达里之遥，前以该地会匪猖獗，就近改归婼羌县属，但距婼羌县治仍在千里以外，“民间词讼赴诉，仍多未便，且无官近为监理，奸宄不免重生”，为此，请在卡墙添一县治，定名为且末。再如同属于阗县之策勒村与努拉村，共有居民七千余户，分别距离县治里与里。由于居民赴县衙不易，而由县派员前往征收赋税，并由乡约包办诉讼，以致弊端丛生。而且因该地商务繁盛，英俄商人与华人杂处，办理交涉也颇为棘手，年曾发生策勒村事件，酿成外交案件。年2月，杨增新呈请增设策勒村县佐，以就近办理征收、垦荒、诉讼、交涉等事。
图六：国民党统治时期新疆行政区划统计表
3．加强沿边地区的开发以及巩固边防的需要。新疆沿边地区人烟稀少，经济落后，边防薄弱，亟需招民开垦，设官治理。对此，杨增新曾经以“科布多、帕米尔因未设郡县而亡，蒲犁因设郡县而存”的道理，来说明实行县治对于巩固边疆的重要性。如霍尔果斯系伊犁国防第一门户，而且土地肥沃，宜农荒地甚多，以至于俄人经常越界侵占土地，势甚猖獗，其官吏商民也是随意出人我方卡伦，走私鸦片等违禁物品，甚至强行闯关，不准我方査验，使我方卡员形同虚设。对此，年5月，杨增新认为霍尔果斯“非增设县治不足以资镇摄”，呈请设霍尔果斯县。再如博尔塔拉原为察哈尔蒙古牧地，地势平坦，土地肥沃，森林、盐池、矿产等资源比较丰富，附近汉、回、缠民前往垦牧者日渐增多。年10月，杨增新以大营盘附近人烟辐辏、商贾云集，居民有二百余家，周围垦户尚多，而且其地近俄边，边防紧要，应立即设官驻兵，以固边圉，遂请设博乐县治。又有塔城所属之额敏勒河地方，原为蒙古十苏木牧地，极为冲要，“户口繁庶，向称巨镇”，“商贾辐辏，络绎不绝”，且为塔城精华之地，“膏腴之地，数不胜数”，且“设市以来，汉缠杂处，种类极为庞杂”，而“所有一切事故，统归塔城县处理，在事实上已有鞭长莫及之患”，因此，杨增新认为“内审国势，外顾边防，设县一层，实有迫不容缓之势”，年6月，杨增新呈请北京政府添设额敏县治。年12月，杨增新又以疏附县属乌鲁克恰提距疏附县城余里，距伊尔克斯坦边卡里，山中通俄小路多由此分叉，形势捉要，而该地布鲁特（柯尔克孜族）逐水草而居，遥制不易，若设县佐，于抚民、边防两有裨益，呈请设置乌鲁克恰提县佐。
4．维护交通或者军事行动的需要。如绥来（玛纳斯）一阿山官道有二十余站，沿途多为戈壁，人烟稀少。年11月，杨增新呈请在绥来县境北部设立沙湾县治，以便屯垦驻兵，以为阿山应援。年4月，杨增新即派步兵营长杨修政率部赴沙湾屯垦，并由其暂署沙湾县知事。再有和什托洛盖，距沙湾四站，距阿尔泰七站，位置适中，为绥阿官道之重要驿站。年4月，杨增新呈请设置和什托洛盖县佐，以维护交通，特别是保障邮电线路的通畅。七角井是甘新官道上的一个泽站，是哈密、鄯善、镇西、木垒河四县的交通枢纽。年，杨增新派员在此开挖坎儿井，颇有成效。年2月，杨增新即以七角井“地当四县孔道，形势扼要，果设官聚民，从开井垦荒入手，一旦有事，添兵驻防亦较易巩固”为由，呈请添设七角井县佐。又迪化至焉耆多里，沿途只有吐鲁番一县，而该县城位置偏东，对于沿线供应颇为不便。年11月，杨增新以吐鲁番所属托克逊“户口殷繁，为南北路交通要区，设县佐后，既免远道供应之劳，而居民亦得就近诉讼之便”为由，请置托克逊县佐。三道坝（今米泉）盛产稻米，而且地当迪化东北门户，是迪化通往阿尔泰、科布多的必经之路。年6月，杨增新呈请在三道埂修建城墙，以便储备军米，驻扎军队，并添设县佐一员驻扎。年10月，三道坝县佐准予设立，年又升为乾德县。
四、调整新疆行政区划的意义
这样，经过杨增新的不断调整，年，新疆共有8个道、50个县、11个县佐，情况如下表：
图七：年新疆行政区划统计表
杨增新对于新疆行政区划的调整，有以下几个方面的重大意义：
首先，“省——道——县”三级体制的建立以及道、县两级行政区划的增加，加强了省对于基层政权的控制，提高了行政效率。其中道的数量由年的4个增加到年的8个，县的数量由年的38个增加到年的50个县、11个县佐。对此，杨增新说得很清楚：“窃维治兵之官多则乱，治民之官多则治，古今中外政有攸同。民国肇兴，省制改为三级。道尹职居中级，禀承省长而分寄耳目于地方者也。在内地道辖区域非甚广远，察吏安民固无不逮，新疆则非内地可比。”由于地广人稀，往往“每数百里而成一县，每百余里而成一镇，以县辖镇，往往鞭长莫及，统驭难周，非分组行政机关，不足以资治理。”
其次，保持了南北疆行政区划的均衡发展。清代以来统治者都比较注重北疆的经营，而不注重南疆。年新疆有四个道，南北疆各二，年，北疆添设塔城、阿山道而成为四道，南疆仍然只有阿克苏、嚷什噶尔两道，行政区划上北重南轻的格局比较突出。对此，杨增新认为：“南疆阿克苏、嗜什噶尔两道疆域广阔，人民繁庶，现制诸多不便，而五年来均注意北疆，而于南疆尚未克赓续经营，当此俄边多事之秋，又值（西）藏局未定之会，南疆尤形紧要。”因此，呈请设置和阗道与焉耆道，使得南疆也成为四道，南北疆行政区划趋于平衡。
第三，行政区划向边远地区、牧区、边境地区扩展，行政区划的空间地理分布格局更加合理。塔里木盆地东南部为新疆最为偏僻荒凉的地区，年以前，该地区只有婼羌一县，年，全县人口只有人，户，可谓空矿至极。年，杨増新通过增设且末县，一定程度上填补了这一地区行政区划的空白。年11月，杨增新认为：“南疆之攝羌县路通藏地，蒙古王公前往朝拜达赖班禅多由此，昉范未可稍疏。又由甘肃之敦煌县经婼羌、且末、于阗以达南疆各县，系古阳关大道，近岁汉缠各商络绎于途。匪类亦视为渊薮，前次婼羌戕官之案可为明证。”因此，呈请设置焉耆道，并将婼羌、且末以及尉犁三县划入，以加强对这一地区的管理。而天山以北之伊犁、塔城、阿勒泰地区，原多为蒙古、哈萨克牧区，行政区划的设置也比较薄弱，如年，伊犁、塔城、阿勒泰只有4县。经过杨增新的大力建设，除增置塔城、阿山两道外，到年，伊犁、塔城、阿山三道已有12个县、3个县佐，其中包括在中俄边界附近设置的霍尔果斯县以及哈巴河、吉木乃两县佐。这样，新疆初步形成了一个覆盖全疆、比较完整的行政管理网络，边防力量也大为加强。
最后，杨增新当政时期，正值国内政局多变、战乱频仍的多事之秋，北京政府对边疆无暇顾及，故对于杨增新的治边举措较少掣肘，这使杨增新得以从“治边、防民”的实际需要出发，灵活地调整新疆的行政区划。纵观其十余年的行政区划建设，无一不是从实际出发，犹如棋盘布局，上下呼应，左右一体，当设即设，充分体现了杨增新“为大于其细”的执政理念，至今仍然有许多借鉴意义。
图八：当今新疆建制城市分布图